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Políticas Públicas para a promoção da Economia Digital
Carlos Eduardo Flores de Araújo

 

1. INTRODUÇÃO
Esse breve artigo trata de discutir a inserção da economia brasileira nas novas tendências das tecnologias digitais. Para tanto, o artigo analisa, na primeira parte, as principais características desses processos inovadores e aponta algumas dificuldades para a modernização do parque produtivo brasileiro. Na segunda parte, demonstra as políticas públicas de inovação pelo lado da oferta e da demanda e as suas respectivas limitações. Logo após, são feitas as considerações finais.

2. CONTEXTUALIZAÇÃO DO PROBLEMA
É consenso entre as diferentes perspectivas teóricas que a inovação é fundamental para o desenvolvimento econômico. As condições culturais e institucionais historicamente construídas orientam o processo do aprendizado e, portanto, refletem o desempenho econômico e inovador das empresas e organizações de ensino e de pesquisa, além das formas como elas interagem entre si e com as demais instituições do país e do mundo. Assim, quanto mais robusto for o caráter cumulativo do aprendizado, maior será o potencial econômico para o desenvolvimento de novos produtos e de novos métodos produtivos de operação e propagação do conhecimento em que pese à existência de barreiras territoriais e institucionais que impedem a transmissão e reprodução direta do conhecimento.

As empresas inovam por várias razões, mas sempre com a finalidade última de aumentar a lucratividade. As inovações dos processos permitem um aumento da produtividade e de retornos crescentes de escala, elevando a capacidade competitiva da empresa em relação aos seus concorrentes, bem como maior possibilidade de aprimorar a participação no mercado. As inovações em produto conferem à empresa uma propensão de expandir a demanda em virtude da diferenciação de produtos e/ou do lançamento de mercadorias novas, com o intuito de abrir mercados ou conservar os existentes. Nesta direção, os tipos de práticas de negócios utilizados, o acúmulo do conhecimento pelo aprendizado e as formas como estas práticas circulam no âmbito das instituições e das unidades produtivas tendem a reestruturar indústrias e mercados. 

Nas economias dinâmicas, a rentabilidade do capital está vinculada às tecnologias mais sofisticadas, aquisição de conhecimento e desenvolvimento de novos produtos e métodos de produção. O transbordamento de conhecimento e do aprendizado tecnológico entre firmas e setores mediante os efeitos de encadeamento para frente e para trás é feito a partir do setor manufatureiro por meio do conhecimento incorporado em máquinas e equipamentos. Rodrik (2011) enfatiza que o desenvolvimento econômico somente se realiza com a migração das atividades produtivas para áreas de maior complexidade portadoras de tecnologia e de maior dinamismo econômico. Assim, a inovação de produtos complexos requer grandes redes produtivas com ampla integração entre as empresas.

O progresso tecnológico das últimas décadas modificou de forma significativa as formas convencionais de organização econômica e social. Esse progresso está associado à propagação de um conjunto de novas tecnologias digitais que coloca em evidência o processo de conectividade que percorre todas as dimensões do consumo, da cultura, da sociabilidade e da economia. A difusão das tecnologias digitais e a maior dependência das tecnologias de informação e comunicação (TIC) pelo uso de equipamentos e máquinas conectados em rede, permitem inovar em processos e produtos, favorecer a inovação em setores e subsetores econômicos pela sua relevância e aprendizado e intervir de forma sistêmica, principalmente no âmbito da mobilidade urbana, da eficiência energética, da gestão ambiental, da saúde e da educação.

Na perspectiva econômica, a extensão das infraestruturas digitais e o acesso à interconexão das redes por parte das empresas geram grandes e crescentes quantidades de informação. Isso permite um aumento da capacidade de processamento de dados digitais em grande escala (Big Data), facilitando o avanço da inteligência artificial e, com isso, novas gerações de sistemas autônomos e robôs capazes de realizar múltiplas e complexas atividades. Esse expediente busca a redução dos custos, tempo de produção e menor consumo de energia, criando novas modalidades de organização da produção e elevando a qualidade e eficiência da indústria e dos serviços produtivos modernos.

A inserção do país nestas novas tendências merece uma análise mais acurada, sobretudo da natureza e da complexidade da configuração atual da economia nacional: em função da redução do adensamento das cadeias produtivas e ampliação da participação dos setores menos intensivos em tecnologia na estrutura industrial, o que propicia uma “re-especilalização” de uma estrutura produtiva em segmentos intensivos em recursos naturais, observada principalmente a partir da década de 1990. (Carneiro, 2008; Cano, 2014).

Desde a década de 1980, o país vem passando por um processo acelerado de desindustrialização, o que significa uma mudança estrutural em que a indústria de transformação perde participação no Produto Interno Bruto (PIB) para o setor de serviços. De 1980 a 2018, a indústria de transformação perdeu 10 pontos percentuais na participação do valor adicionado bruto do PIB a preços constantes (21% e 11%, respectivamente). Esse processo é preocupante diante do potencial da indústria de transformação em promover o desenvolvimento econômico e social de um determinado território. Tal fato decorre de sua capacidade de irradiar as atividades de inovação e de aperfeiçoamento tecnológico para todos os setores, além de demandar os bens e serviços produzidos por eles. Portanto, a perda da participação do setor industrial em detrimento do ganho de participação dos serviços no produto e emprego de uma economia, implica em declínio das taxas de produtividade, enfraquecimento das ligações dos setores industriais com os demais setores da economia e tendência a déficits crescentes no balanço de pagamentos.

Para Silva (2014), existem duas principais linhas de argumentação para interpretação da desindustrialização: a desindustrialização natural e a desindustrialização precoce ou prematura.  A desindustrialização natural é inerente ao desenvolvimento econômico, podendo ser dividida em três fases, em que cada setor lidera uma delas. A história do capitalismo nas economias maduras demonstra que, na primeira fase, o setor agropecuário é aquele que assume a liderança setorial do crescimento, porém, com ascensão da produtividade do setor industrial, transfere recursos e perde sua posição relativa para esse setor. Assim, na segunda fase, a indústria aumenta sua participação na renda em relação ao setor primário e terciário. Na terceira fase do desenvolvimento, o setor terciário ganha destaque, superando a indústria no PIB. Esse processo se dá quando a indústria manufatureira atinge determinado nível de maturidade, no qual passa a expandir e modernizar os serviços extensivos à própria indústria. 

De outro modo, Cano (2014) analisa que, após a indústria atingir um elevado padrão, a estrutura produtiva e do emprego passam a ampliar, modernizar e diversificar o setor de serviços, o qual passa a aumentar seu peso em relação ao setor industrial e agropecuário. Em outras palavras, é o setor industrial que, ao aumentar sua produtividade mediante o avanço tecnológico e ao implantar os compartimentos de bens de capital, de bens intermediários e diversificar a pauta exportadora, provoca a transformação e a intensificação da urbanização, induzindo maior crescimento dos serviços. Além disso, eles passam a se retroalimentar por meio do desenvolvimento das atividades industriais.

A desindustrialização também possui uma conotação negativa, podendo ocorrer antes que sua estrutura produtiva atinja um grau de sofisticação e de diversificação com produtividade relativamente alta. Neste momento, a renda per capita ainda não atingiu níveis comparados aos dos países desenvolvidos. Esse tipo de desindustrialização é denominada como “precoce ou prematura”, processo que se caracteriza por uma fase em que os investimentos das atividades industriais estão desconexos com investimentos em serviços mais modernos como logística, projetos de engenharia e outros de apoio ao desenvolvimento industrial. O valor agregado industrial per capita passa a decrescer, não sendo acompanhado por serviços produtivos na economia, ao mesmo tempo em que declina a participação da indústria no PIB. Nesta direção, as empresas industriais reduzem a taxa de investimento, sofrendo redução de produtividade, perda de competitividade, redução das exportações de manufaturados e, diferentemente da desindustrialização natural, o setor industrial perde participação para serviços de baixa produtividade.

Os autores que compartilham da visão liberal acreditam que o país passa por uma industrialização natural, assim como vários países do mundo desenvolvido. O comportamento da indústria brasileira nos últimos anos, segundo esta visão, não representa necessariamente uma desindustrialização, mas um ajustamento, pois a indústria teria padrões tecnológicos obsoletos, estrutura excessivamente verticalizada e divisão de trabalho inadequada em relação às economias mais maduras.

Para a corrente estruturalista, o processo de desindustrialização não pode ser considerado natural, pois a industrialização sempre foi a alternativa por excelência para o crescimento econômico e para o aumento da produtividade. A desindustrialização brasileira é um processo que limita o desenvolvimento nacional, segundo esta corrente, por conta da redução do valor agregado em todas as cadeias industriais complexas e da perda da oferta doméstica de bens finais em função da importação de produtos. 

Nota-se que, para ambas escolas de pensamento, a desindustrialização brasileira é homogênea e não se diferencia quanto à intensidade entre os vários segmentos componentes do setor manufatureiro. Sendo assim, desconsideram a base tecnológica na produção de inovações, os componentes da demanda, a quantidade e qualidade dos recursos utilizados no processo produtivo,; a cadeia produtiva na qual os setores estão inseridos, a sensibilidade em relação à taxa de juros e à taxa de câmbio, o grau de abertura ao comércio internacional, entre outras variáveis. Esses elementos implicam em diferenças nos indicadores de desindustrialização para cada segmento em relação à manufatura agregada, comprometendo a efetividade das políticas propostas por cada uma das correntes de pensamento.

Nesta direção, uma valiosa contribuição para a análise do processo de desindustrialização brasileira foi feita por Morceiro (2018). Ao examinar os vários segmentos da economia brasileira a partir da década de 1980, quando se inicia de forma mais nítida a perda da participação do setor manufatureiro no PIB, observou-se um comportamento heterogêneo entre os segmentos industriais. A abordagem setorial da desindustrialização aponta que existe um processo natural ou normal para setores intensivos em trabalho pouco qualificado, e prematura para alguns setores intensivos em ciência e tecnologia.

No período compreendido entre os anos de 1980 e 2016, os setores de maior intensidade tecnológica (química, máquinas, equipamentos, informática, eletrônicos, equipamentos de transporte e farmacêutica) perderam 40% de peso no PIB. Ao considerar somente o setor de informática e de eletrônicos, os quais possuem importante capacidade para irradiar para os demais setores inovações e processos produtivos baseados nos paradigmas da quarta revolução industrial, participaram com apenas 0,5% do PIB do Brasil no ano de 2016, enquanto China e Estados Unidos participaram respectivamente com 28,0% e 21,7% do total global (Instituto de Estudos para o Desenvolvimento Industrial – IEDI, 2019).

Esse é um problema relevante porque os núcleos setoriais de elevado potencial dinamismo tecnológico e de absorção de mão de obra qualificada, compromete a demanda de serviços intensivos em inovação e conhecimento dos demais setores e subsetores. Esse processo gera com efeito, a perda da produtividade e da competitividade da economia nacional, atualmente composta de serviços pouco intensivos em inovação e destituídos de vetores importantes para a transformação produtiva.

3. POLÍTICAS DE SUSTENTAÇÃO À INOVAÇÃO NO BRASIL
Por mais contraditório que possa parecer, os momentos de crise são os mais apropriados para que sejam desenvolvidas políticas de ciência, tecnologia e inovação (CT&I), a exemplo de algumas economias que experimentaram saltos expressivos dentro dessa perspectiva. Arbix (2017) discute as políticas adotadas pela Finlândia, Coreia do Sul e China nos anos de 1990. Ambos os países saíram da crise com economias dotadas de atividades mais complexas, diversificadas, mais intensivas em tecnologias e com maior conhecimento do que no período pré-crise. Tudo isso em função da atuação direta do Estado no sentido de investir em pesquisa, tecnologia e educação. Foram adotadas medidas para fomentar o desenvolvimento de empresas de base tecnológica, melhorias no ambiente regulatório, incentivos fiscais e fundos de apoio à pesquisa e desenvolvimento (P&D).

Neste contexto, nota-se a importância da ação estatal para incentivar a exploração de oportunidades tecnológicas, criar e fortalecer atores do setor privado e apoiar a acumulação de capacidades e conhecimento. O setor privado, em razão da incerteza, muitas vezes não atua no lançamento de novos produtos ou na inovação em processos produtivos. Desta maneira, o Estado pode ser um criador de mercados e agir diretamente na inovação e no estímulo das atividades que fomentam o processo multiplicador das inovações na economia. Salerno e Kubota (2008) observam que a inovação se dá na empresa, mas que o Estado pode induzir as decisões empresariais e atenuar os três principais fatores que consistem em obstáculos à inovação:  riscos econômicos excessivos, elevados custos e escassez de fontes apropriadas de financiamento. Para Salerno e Kubota, o Estado deverá atuar em duas frentes para auxiliar na redução dos custos e dos riscos: a primeira consiste em manter um ambiente macroeconômico estável com taxas positivas de crescimento, e a segunda na criação linhas especiais de financiamento para as atividades inovadoras.

Essa abordagem enfatiza a importância dos sistemas de inovação e das políticas públicas que dão suporte a esse processo. Sob essa perspectiva, é analisada a influência das instituições externas sobre as atividades inovadora das empresas. As políticas públicas, portanto, devem fomentar áreas científicas estratégicas, alocando recursos públicos adequados aos agentes portadores de inovações e sinalizando as direções e a intensidade dos investimentos em ciência e desenvolvimento tecnológico.

Nas últimas duas décadas, o Brasil construiu uma estrutura relativamente densa de sustentação à inovação, com a implantação de uma rede de instrumentos e incentivos econômico-financeiros para o desenvolvimento tecnológico, que abrange incentivos de crédito, fiscais e medidas regulatórias. Entre as políticas adotadas, estão, a criação dos fundos setoriais de ciência e tecnologia (C&T), a partir de 1999, a Lei da Inovação Tecnológica e a Lei do Bem.

A Lei de Inovação Tecnológica (Lei n. 10.973, de 2 de dezembro de 2004) autoriza ao Estado financiar diretamente e subsidiar investimentos em pesquisa e inovação em empresas privadas, mediante recursos das agências de fomento (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social - BNDES e Financiadora de Estudos e Projetos – Finep). A Lei do Bem (Lei n. 11.196, de 21 de novembro de 2005) veio a ampliar a Lei de Inovação e facilitou a utilização de incentivos fiscais para a realização de investimentos privados em P&D. A última medida relevante adotada para incentivar a inovação foi o Plano Inova Empresa, dentro do Plano Brasil Maior, que buscou uma estratégia de financiamentos para inovação com foco em áreas de interesse nacional ou de potencial de demanda (saúde, defesa, comunicação, energia, aeroespacial, petróleo, agricultura e tecnologia da informação) com a integração de instrumentos e de instituições de fomento (De Negri, 2015).

As políticas de inovação construíram uma diversidade de instrumentos semelhantes àqueles adotados nos países desenvolvidos, a saber: a) incentivos fiscais para P&D; b) créditos subsidiados; c) subvenções para empresas; d) subvenções para projetos de pesquisa em Universidades e Centros de Pesquisa; e) fundos para infraestrutura de instituições científicas e tecnológicas, incubadoras e parques tecnológicos e f) investimento compulsório de empresas reguladas (Agência Nacional de Energia Elétrica - Aneel e Agência Nacional do Petróleo - Anp).

Se, pelo lado da oferta, as políticas governamentais visam o incremento das inovações em produtos e processos por meio de instrumentos específicos (linhas de financiamento, subvenções econômicas e incentivos fiscais), as políticas pelo lado da demanda oferecem instrumentos que induzem ao aumento de gastos das empresas em P&D, propagação das inovações e renovação do aparato produtivo das firmas, por meio do direcionamento das compras governamentais para desenvolvimento tecnológico e da definição de exigências para novos produtos e serviços mediante normalização, regras, indicadores, entre outros. Macedo (2017) aponta, inclusive, que o setor público é um fator-chave para a difusão das inovações, tendo em vista que as políticas públicas podem promover o conhecimento, a capacitação técnica e a transparência como indutores de inovações. Além disso, os regulamentos e as normas tendem a reestruturar mercados e o setor público se incumbe de articular a demanda visando sinalizar as trajetórias tecnológicas pretendidas.

As principais iniciativas do governo federal nesse campo foram as seguintes: a) compras governamentais (medicamentos nacionais, base industrial de defesa, produtos médicos, aeronaves executivas, equipamentos nacionais de tecnologia e comunicação e licenciamento de programas de computador e serviços desenvolvidos no país); b) aperfeiçoamento tecnológico de equipamentos e eletrodomésticos visando à maior eficiência energética por meio do Selo Procel de Economia de Energia; c) uso do poder de compra na esfera do complexo industrial da saúde; d) regulação de conteúdo local dos gastos em P&D e em engenharia e capacitação no âmbito do Inovar-Auto e; e) exigências de conteúdo local e de P&D na cadeia de petróleo e gás.

Em que pese os aprimoramentos realizados ao longo dos últimos anos que levaram o país a desenvolver instrumentos e atividades de fomentos à inovação, as políticas possuem algumas deficiências pertinentes. Ao analisar as políticas pelo lado da oferta, De Negri (2017) identifica que a distribuição dos investimentos de pesquisa e desenvolvimento do setor público é extremamente fragmentada. Isso porque o governo brasileiro dá ênfase a um grande número de projetos isolados sem a preocupação com sua respectiva integração. Outra limitação é a ausência estratégica dos investimentos, na medida em que não há a devida preocupação do setor público em monitorar e avaliar os resultados dos projetos financiados. A política pelo lado da demanda e as suas principais limitações de expansão e manutenção estão associadas ao orçamento público, ao qual está sujeito a modificações e pressões políticas e sociais acerca dos recursos investidos.

4. CONCLUSÃO
Diante desse quadro, é premente a constituição de novas políticas de inovação capazes de incorporar, adaptar e produzir tecnologias para aumentar a produtividade e a lucratividade do setor produtivo nacional, com o objetivo de impulsionar o crescimento econômico a longo prazo. Apesar de o Brasil possuir um dos arcabouços legais e institucionais mais modernos do mundo, para dar suporte às inovações, os resultados em termos de produtividade e competitividade têm sido modestos.

Para De Negri (2017), esse processo decorre de dois fatores principais. O primeiro está relacionado a um ambiente institucional rígido e burocrático de uma economia fechada e pouco competitiva. Isso porque uma economia aberta favorece o processo competitivo e o intercâmbio tecnológico, porém essa abertura deverá ser seletiva a ponto de não comprometer os ganhos de escala angariados e os investimentos auferidos em setores estratégicos, tais como os países centrais adotaram na promoção de sua indústria nascente. O segundo fator está vinculado ao comportamento operacional do setor público nos investimentos diretos em P&D e dos seus instrumentos (créedito subsidiado, incentivos fiscais e subvenções), os quais são feitos de forma fragmentada e priorizando projetos de porte irrisório e de retorno social duvidoso. 

Na realidade, o atual estágio da economia brasileira exige que as empresas reorientem suas estratégias de forma a acompanhar a revolução da manufatura digital que se difunde pelo mundo. A modernização do sistema de brasileiro de inovação ainda não foi capaz de atender as empresas nesse quesito, não somente pelas questões apontadas, mas também pela descontinuidade das políticas e pelo ambiente de insegurança e instabilidade da economia brasileira nesse momento. Isso, certamente, aprofundará a distância do Brasil em relação aos países mais avançados em um futuro próximo.

REFERÊNCIAS
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Cano, W. (2014). (Des)industrialização e (Sub)desenvolvimento. Cadernos do Desenvolvimento, 9(15), 139-174.
Carneiro, R. (2008). Impasses do desenvolvimento brasileiro: A questão produtiva. Texto para Discussão, 153. Recuperado em 10 novembro 2019, de http://www.eco.unicamp.br/docprod/downarq.php?id=1783&tp=a
De Negri, F. (2017). Por uma nova geração de políticas de inovação no Brasil. In L.M. Turchi & J.M. Morais (Orgs.). Políticas de incentivo à inovação tecnológica no Brasil: Avanços recentes, limitações e propostas de ações (pp. 25-46). Brasília: Ipea.  
De Negri, J. A. (2015). Avançar ou avançar na política de inovação. In N. Barbosa et. al. Indústria e desenvolvimento produtivo no Brasil (pp. 359-375). Rio de Janeiro: Elsevier e FGV. 
Instituto de Estudos para o Desenvolvimento Industrial – IEDI. Desindustrialização Setorial no Brasil. Abril/2019.
Lei de Inovação Tecnológica (2004). Lei n. 10.973, de 2 de dezembro de 2004. Dispõe sobre incentivos à inovação e à pesquisa científica e tecnológica no ambiente produtivo e dá outras providências. Brasília. 2004. Recuperado em 10 novembro 2019, de http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/lei/l10.973.htm
Lei do Bem (2005). Lei n. 11.196, de 21 de novembro de 2005. Institui o Regime Especial de Tributação para a Plataforma de Exportação de Serviços de Tecnologia da Informação - REPES, o Regime Especial de Aquisição de Bens de Capital para Empresas Exportadoras – RECAP, e o Programa de Inclusão Digital, e dispõe sobre incentivos fiscais para a inovação tecnológica. Brasília. 2005. Recuperado em 10 novembro 2019, de http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2005/lei/l11196.htm
Macedo, M. M. (2017). Fundamentos das políticas de inovação pelo lado da demanda no Brasil. In A. T. Rauen. Políticas de inovação pelo lado da demanda no Brasil (pp. 47-84). Brasília: Ipea.
Morceiro, P. C. (2018). A indústria brasileira no limiar do século XXI: uma análise da sua evolução estrutural, comercial e tecnológica. Tese de doutorado, Faculdade de Economia, Administração e Contabilidade, Universidade de São Paulo, São Paulo, Brasil.
Rodrick, D. The future of economic convergence. In Jackson Hole Symposium of the Bank of kansas. NBER Working Paper No. 17400, Kansas City September 2011
 Kansas City: 2011
Salerno, M. S., & Kubota, L. C. (2008). Estado e Inovação. In J. A. De Negri & L. C. Kubota (Org.). Políticas de incentivo à inovação tecnológica no Brasil (pp. 13-60). Brasília: Ipea.
Silva, J. A. (2014). A questão da desindustrialização no Brasil. Revista Economia & Tecnologia, 10(1), 45-75.